北京還能限制“大齡青年”嗎？
“國辦通知，明確規(guī)定招聘畢業(yè)生不得有年齡限制。北京針對(duì)畢業(yè)生的落戶政策，還會(huì)繼續(xù)嗎？”5月16日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好2013年全國普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》，不少人表達(dá)了類似疑問。
他們所說的“落戶政策”，是指北京市人社局針對(duì)高校畢業(yè)生的落戶“新政”：“北京市原則上要求畢業(yè)當(dāng)年本科生不超過24歲、碩士生不超過27歲、博士生不超過35歲……今后市屬各用人單位招聘非北京生源畢業(yè)生，按新要求執(zhí)行。”本刊5月8日以《北京對(duì)“大齡青年”說不》為題，對(duì)此作了報(bào)道。
2013年，全國高校畢業(yè)生達(dá)到699萬，創(chuàng)歷史新高。截至3月，本科畢業(yè)生簽約率僅為38%。國務(wù)院辦公廳通知，正是在這樣的大背景下發(fā)布的，意在推動(dòng)畢業(yè)生就業(yè)。其中，通知對(duì)公平就業(yè)環(huán)境的強(qiáng)調(diào)、對(duì)各種就業(yè)歧視的禁止，頗為引人注目：用人單位招用人員、職業(yè)中介機(jī)構(gòu)從事職業(yè)中介活動(dòng)，不得對(duì)求職者設(shè)置性別、民族等條件，招聘高校畢業(yè)生，不得以畢業(yè)院校、年齡、戶籍等作為限制性要求。
北京落戶“新政”，會(huì)因國辦通知廢止嗎？記者采訪了多位法律專家。
國辦通知的法律性質(zhì)
“國辦通知涉及最新就業(yè)政策。
它是屬于什么性質(zhì)的文件？”對(duì)于這一問題，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授高秦偉分析，國辦發(fā)文有三種情況：一是法律授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，但由于情況復(fù)雜，短時(shí)間內(nèi)難以制定行政法規(guī)；二是補(bǔ)充法律的規(guī)定；三是法律未規(guī)范但社會(huì)管理急需而制定。這些文件的法律效力低于行政法規(guī)，但高于地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。
“此種文件屬于何種性質(zhì)？立法法及有關(guān)法律中并沒有明確�！备咔貍フf，“國務(wù)院辦公廳下發(fā)的具有普遍約束力的規(guī)范性文件，在立法法施行后不能作為行政法規(guī)，因?yàn)樵摲ǖ?1條規(guī)定，行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布�！边@意味著，所有的行政法規(guī)必須以總理簽署國務(wù)院令的形式公布，不再保留國務(wù)院批準(zhǔn)、國務(wù)院部門發(fā)布行政法規(guī)這一形式�！拔艺J(rèn)為，國務(wù)院采取‘國辦發(fā)文’這種行政措施，主要是基于保障法律、行政法規(guī)及中央宏觀政策的統(tǒng)一性考慮，防止地方各行其是破壞法律、行政法規(guī)及中央宏觀政策的統(tǒng)一性。從目前情況來看，這種方式可以對(duì)社會(huì)管理事項(xiàng)作出快速反應(yīng)：一是彌補(bǔ)立法空白，及時(shí)規(guī)范需要管理的事項(xiàng)；二是促進(jìn)法律的實(shí)施，在法律規(guī)范內(nèi)明確具體操作內(nèi)容；三是對(duì)新發(fā)的管理事項(xiàng)通過適應(yīng)性、時(shí)間性、針對(duì)性的規(guī)范調(diào)整，為行政立法積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)�！�
北京落戶“新政”會(huì)廢止嗎？
國辦的通知，讓此前被北京人社局政策“打擊”的眾多畢業(yè)生和在校生歡欣鼓舞。最有代表性的網(wǎng)上留言是“懇請(qǐng)落實(shí)”。
中國政法大學(xué)教授劉莘認(rèn)為，盡管北京市人社局的政策在國務(wù)院辦公廳的通知之前，并非有意與中央精神相悖，但北京市人社局應(yīng)當(dāng)盡快跟進(jìn)，對(duì)自己與國務(wù)院辦公廳規(guī)定相沖突的通知要么整個(gè)撤銷(廢止)，要么變更或者撤銷其中不符合中央精神的部分內(nèi)容�！氨本┦姓鳛閲鴦�(wù)院的下級(jí)政府，應(yīng)當(dāng)服從國務(wù)院的指示、命令。隸屬于北京市政府的人社局更不能違背國務(wù)院的通知規(guī)定，對(duì)用人單位招聘畢業(yè)生的年齡作出限制性要求�！�
蘇州大學(xué)王健法學(xué)院教授章志遠(yuǎn)也認(rèn)為，國務(wù)院辦公廳的文件效力較高，應(yīng)該在全國范圍內(nèi)適用。北京的做法有年齡歧視之嫌，應(yīng)該遵循國務(wù)院辦公廳文件精神。他強(qiáng)調(diào)，從法理上講，國務(wù)院辦公廳的文件下發(fā)之后，北京有關(guān)方面有責(zé)任修改、廢止其違背上述文件精神的規(guī)定。
高秦偉說，雖然北京的政策是基于留京指標(biāo)短缺，為了人口調(diào)控而作出的，但在發(fā)布之前，沒有經(jīng)過專家的論證，也沒有征求相關(guān)方面的意見，特別是沒有相應(yīng)的實(shí)證數(shù)據(jù)支撐，沒有進(jìn)行成本收益分析，在一定程度上影響了其科學(xué)性。要不要廢止，涉及到我國的行政規(guī)范性文件的審查問題。“根據(jù)立法法第18條的規(guī)定：國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民認(rèn)為行政規(guī)范性文件內(nèi)容與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸或者超越制定機(jī)關(guān)法定職權(quán)，可以向備案監(jiān)督機(jī)關(guān)提出書面審查建議，由備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)研究并提出處理意見，按照規(guī)定程序處理�！币虼�，相關(guān)組織與個(gè)人可以向北京市人民政府(即法定的備案監(jiān)督機(jī)關(guān))提出書面審查建議，由北京市人民政府的法制辦公室研究并提出處理意見，按照規(guī)定程序處理。
如果落戶“新政”仍執(zhí)行
如果北京落戶“新政”不廢止，用人單位根據(jù)這一政策對(duì)畢業(yè)生作出限制，板子又該打在誰的身上呢？
劉莘認(rèn)為，如果北京市人社局不能盡快改變與國辦通知不符的規(guī)定，用人單位根據(jù)“超齡無法落戶”的政策，可能拒絕錄用非京籍畢業(yè)生，就會(huì)造成一個(gè)個(gè)就業(yè)歧視的個(gè)案，甚至可能引起社會(huì)的連鎖反應(yīng)。北京市人社局對(duì)政策應(yīng)當(dāng)迅速作出調(diào)整。
章志遠(yuǎn)認(rèn)為，用人單位應(yīng)積極根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定向北京有關(guān)部門提出廢除其文件的要求。如果決策方拒絕并要求下級(jí)遵循其不合理的文件，則最終法律責(zé)任應(yīng)由文件制定者承擔(dān)。
劉莘說，由于北京市人社局的政策不是針對(duì)具體某個(gè)人的決定，從行政法角度看，它不屬于具體行政行為，因而不能直接向政府申請(qǐng)行政復(fù)議或者向法院提起行政訴訟。根據(jù)立法法第18條規(guī)定，“可以向備案監(jiān)督機(jī)關(guān)提出書面審查建議”。申請(qǐng)理由是人社局的政策與國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好2013年全國普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》構(gòu)成明顯沖突，要求國務(wù)院撤銷該通知；申請(qǐng)人可以是任何公民，因?yàn)檫@一程序不受個(gè)案限制，所以不用等到用人單位拒絕錄用，就可以申請(qǐng)審查。
高秦偉說，如果用人單位根據(jù)“超齡無法落戶”政策作出這種限制，畢業(yè)生可以用人單位為被告提起訴訟，法院在該訴訟中可以對(duì)該規(guī)定的合法性進(jìn)行審查，之后還可以司法建議的方式要求有關(guān)部門對(duì)該政策合法性進(jìn)行自查或?qū)彶椤?/P>
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