政府信息公開工作仍存在著諸多不足：形式公開多，實(shí)質(zhì)公開少；結(jié)果公開多，過程公開少；原則方面公開多，具體內(nèi)容公開少；公眾被動(dòng)接受的多，主動(dòng)申請(qǐng)獲得的少；公開 “正面”信息多，公開 “負(fù)面”信息少。
到今年5月1日，政府信息公開條例施行已滿5周年。5年來，政府信息公開沿著法治軌道闊步前行，政務(wù)網(wǎng)站微博微信蓬勃發(fā)展，“三公”經(jīng)費(fèi)被揭開神秘面紗，突發(fā)公共事件及時(shí)通報(bào)……人們切身感受到，條例實(shí)施促進(jìn)了政務(wù)公開，對(duì)打造“陽光政府”起到了積極的推動(dòng)作用。在看到成績(jī)和進(jìn)步的同時(shí)，人們也感到，有的地方政府和部門在信息公開上依然存在慢慢吞吞、羞羞答答等問題，以至于“信息公開滯后于謠言傳播”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
謠言引發(fā)的搶水風(fēng)波
信息公開不及時(shí)，容易給謠言傳播留空間
5月12日凌晨4時(shí)20分左右，一艘運(yùn)載著石灰石的輪船碰撞到南京長(zhǎng)江大橋六孔與七孔之間的橋墩，失去動(dòng)力，往下游漂流3.5公里后，在長(zhǎng)江北岸岸邊淺灘處附近水域沉沒。
這本是一起單純的船只失事事件，卻引起了位于沉船地點(diǎn)下游的江蘇儀征市民的一片恐慌。
“在儀征自來水廠取水口附近，一艘裝滿原油的輪船翻掉了！”從5月12日中午開始，這條據(jù)說是來自儀征造船廠的一名工作人員的“一手信息”，通過網(wǎng)絡(luò)、短信和電話在儀征市民中瘋傳。整個(gè)下午，儀征的大部分市民都在超市排隊(duì)搶購?fù)?瓶)裝水。直到17時(shí)，儀征市政府發(fā)布《關(guān)于儀征自來水取水口安全問題的通告》對(duì)此事進(jìn)行澄清，市民們的不安情緒才得到一定緩解。
為何要搶水，儀征的一名市民這樣說：“早上有報(bào)道說是一艘貨船沉沒在南京二橋八卦洲附近，恰好就在儀征自來水水廠取水口的上游20公里左右，如果真的是大面積污染，相信幾個(gè)小時(shí)之內(nèi)儀征的自來水就真的不能喝了！”
市民們的擔(dān)心可以理解，但令人不解的是，簡(jiǎn)單的一起沉船事件，在謠言傳播發(fā)酵了5個(gè)小時(shí)后，政府才發(fā)布權(quán)威信息。這也導(dǎo)致在政府進(jìn)行公告之后，仍有部分市民半信半疑，誤認(rèn)為政府在隱瞞實(shí)情。
“面對(duì)突發(fā)事件，政府信息公開不及時(shí)，容易給謠言傳播留空間。”中央民族大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法碩士研究生導(dǎo)師組組長(zhǎng)熊文釗教授表示，如果政府能夠搶在輿論形成前及時(shí)全面地進(jìn)行信息公開，像“儀征搶水”這樣的風(fēng)波將會(huì)大幅度減少。
公眾信息需求仍難滿足
條例的實(shí)施和規(guī)定本身存在問題
在“儀征搶水”風(fēng)波中，民眾的惶恐和政府信息公開的滯后，從一個(gè)側(cè)面折射出當(dāng)前政府信息公開條例在實(shí)施中存在的諸多問題。
熊文釗總結(jié)歸納了政府信息公開存在的“五多五少”現(xiàn)象：形式上公開多，實(shí)質(zhì)上公開少；結(jié)果公開多，過程公開少；原則方面公開多，具體內(nèi)容公開少；公眾被動(dòng)接受的多，主動(dòng)申請(qǐng)獲得的少；公開“正面”信息多，公開“負(fù)面”信息少，特別是政府工作失誤、不足乃至違法的信息少之又少。
“大量的事實(shí)與數(shù)據(jù)都充分說明，政府機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的信息內(nèi)容與公眾需求存在一定差距，公眾信息需求得到滿足的比例仍較低。這是政府信息公開亟須解決的問題�！毙芪尼撜f。
對(duì)此，中國(guó)政法大學(xué)教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)會(huì)理事王萬華也有同感。她說：“政府主動(dòng)公開信息表面上看很熱鬧，政府官方網(wǎng)站上主動(dòng)公開的信息量也非常大，但真正公眾想知道的、與他們生產(chǎn)生活有關(guān)聯(lián)的有價(jià)值的信息公開得還不夠。而一些本應(yīng)向申請(qǐng)人公開的信息，卻由于申請(qǐng)程序中的層層障礙而得不到公開�！�
王萬華進(jìn)一步解釋說，政府信息公開條例沒有明文規(guī)定政府信息公開“以公開為原則、不公開為例外”，即沒有確立公開原則，導(dǎo)致信息公開的范圍受到很大限制。
“政府信息公開條例中對(duì)政府信息公開范圍的規(guī)定也存在不少問題。”王萬華從四個(gè)方面進(jìn)行了介紹：首先，由于沒有確立公開原則，不屬于國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等免于公開范圍的信息，如果政府信息公開條例沒有明確規(guī)定要重點(diǎn)公開，那么是否屬于公開范圍就容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。由于解釋權(quán)在行政機(jī)關(guān)，很容易造成不公開的結(jié)果。其次，政府信息公開條例的法律效力低于保守國(guó)家秘密法、檔案法等以信息不公開為立法取向的法律，而保密制度存在的定密隨意性較大的問題在很大程度上限制了信息公開的范圍。再次，所謂的“三安全、一穩(wěn)定”(國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定)條款中大量使用不確定概念，賦予行政機(jī)關(guān)寬泛解釋權(quán)，限制了信息公開范圍。最后，政府部門常常會(huì)基于“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，對(duì)申請(qǐng)人獲得政府信息附加特別條件，這既違反了信息自由使用原則，也造成了政府信息公開范圍在個(gè)案中的限縮。
探尋政府信息公開“五多五少”現(xiàn)象背后的原因，老生常談的“公開意識(shí)”問題依然存在。據(jù)了解，政府信息公開條例在實(shí)踐中屢屢遭遇著“被認(rèn)為是政府信息公開辦公室一家的事，而非所有行政機(jī)關(guān)的工作”這樣的尷尬，多數(shù)行政機(jī)關(guān)對(duì)信息公開工作表現(xiàn)得并不積極，這就導(dǎo)致政府信息公開條例的實(shí)施大打折扣。
拆除信息公開的“玻璃門”
提高法律層級(jí)，完善依申請(qǐng)公開制度
如何拆除政府信息公開的“玻璃門”，助力打造“陽光政府”，并讓政府信息盡可能多地服務(wù)于百姓的生產(chǎn)生活，專家們也給出了建議：完善法律規(guī)定，強(qiáng)化法律實(shí)施。
政府信息公開條例是由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，屬于政府立法，多數(shù)學(xué)者建議將之上升為由全國(guó)人大制定的法律。王萬華提出了如下理由：政府立法內(nèi)容上大多容易偏重政府管理法，人大立法在內(nèi)容上則可以實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利法、政府義務(wù)法的定位，將條例上升為人大立法更易從知情權(quán)保障角度構(gòu)建政府信息公開制度；行政法規(guī)的立法權(quán)限有限，須符合立法法的規(guī)定。由于關(guān)于信息公開爭(zhēng)議解決機(jī)制屬于人大立法的專屬權(quán)限，行政法規(guī)無權(quán)解釋，所以難以針對(duì)政府信息公開爭(zhēng)議的特點(diǎn)規(guī)定新的爭(zhēng)議解決機(jī)制，只能依托行政復(fù)議和行政訴訟機(jī)制，不利于政府信息的公開；行政法規(guī)的效力低于保密法、檔案法，一般會(huì)優(yōu)先適用后者的規(guī)定，顯然這也在一定程度上妨礙了政府信息公開。
熊文釗則從具體法律條文的增刪對(duì)政府信息公開條例的修改提出了建議：對(duì)“政府信息”的外延予以明確；增加“政府信息以公開為原則，不公開為例外”的規(guī)定；以列舉的方式明確規(guī)定不公開的事項(xiàng)范圍；允許公民可以獲取與自己沒有直接關(guān)系的政府信息；補(bǔ)充規(guī)定允許公民就某項(xiàng)政府信息是否屬于國(guó)家秘密向法院提起爭(zhēng)議，由法院裁判爭(zhēng)議的政府信息是否屬于國(guó)家秘密。
依申請(qǐng)公開，是信息公開的重要部分。除了在法律條文上進(jìn)行改進(jìn)，制度方面的完善對(duì)于政府信息公開工作的改進(jìn)，以及解決依申請(qǐng)公開難也具有重大意義。對(duì)此，王萬華建議，從以下幾個(gè)方面完善依申請(qǐng)制度：首先，依申請(qǐng)制度應(yīng)當(dāng)以公民知情權(quán)保障為基礎(chǔ)構(gòu)建；其次，引入移送申請(qǐng)制度，即收到政府信息公開申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)對(duì)于申請(qǐng)公開的政府信息不屬于本機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)將申請(qǐng)移送至有公開該政府信息義務(wù)的行政機(jī)關(guān)，并通知申請(qǐng)人；第三，增加不必、不能提供政府信息的告知義務(wù)的情形；第四，增加決定說明理由制度；最后，增加決定中告知申請(qǐng)人救濟(jì)途徑和期限。
“法律規(guī)定再好，落實(shí)不到位也是白搭。”不管是專家學(xué)者，還是老百姓，都迫切希望強(qiáng)化政府信息公開條例的實(shí)施，讓政府信息公開真正走上依法公開的道路。
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